乡村康养产业用地政策供给的有效性

乡村康养产业既可服务于收入水平较高的城镇居民，具有经营性质；又可服务于农村老龄化居民和低收入群体，具有公益特征。当前一些地区乡村康养产业发展迅速，但普遍面临用地供需矛盾，亟待利用好现行相关用地政策，从编制国土空间规划、盘活农村低效建设用地、积极探索“点状供地”、合理利用林地和“四荒地”等方面的供给侧出发，保障乡村康养产业发展用地。

当前乡村康养产业用地的相关政策

康养产业作为综合性新型产业，其发展过程与国家老龄化趋势相符合。2013年以来国家陆续出台了一系列政策支持康养产业发展，依据政策出台时间、内容等，大致分为三个阶段：

乡村康养产业发展用地存在的主要问题

当前乡村康养产业在各地蓬勃发展，尤其是四川、重庆、山东等地的乡村康养产业发展用地需求旺盛，供需矛盾突出：

现行土地利用规划对乡村康养产业用地缺乏安排。当前各地现行的《土地利用总体规划（2006—2020）》接近期满，各级国土空间规划正在抓紧编制之中。由于现行的土地利用规划对康养产业发展速度估计不足，加之当时的土地利用分类标准对于农村新业态用地缺乏前瞻性考虑，致使现行土地利用规划没有系统安排乡村康养产业发展用地。同时，各地镇级国土空间规划及村域规划尚处于编制之中，更没有批准实施，导致目前各地乡村康养产业项目落地存在一定困难。

集体经济组织对预留农村新业态用地缺乏前瞻性。前几轮土地利用规划编制过程中，由于农村建设用地流转受到较多约束，资产属性不够显现，导致集体经济组织对自有、自用土地预留的诉求不强，致使当前规划中农村集体能够直接用于乡村康养产业发展的自留地、自留山等存量土地数量很少。随着农村土地制度改革的深入推进，农村低效土地的资产属性日益凸显，新业态蓬勃发展，在当前国土空间规划编制中应充分考虑农村新业态发展用地的“留白”问题。

乡村康养产业发展用地的保障措施

当前乡村康养产业亟待用好现有土地政策，从供给侧精准发力，保障产业项目尽快落地。

依托国土空间规划编制，合理配置康养产业发展用地。一是结合第三次全国国土调查用地分类标准与国土空间规划编制中的“留白”要求，在各乡镇国土空间规划编制中预留一定比例的社会福利用地与“自留用地”指标，用于乡村康养产业发展。二是市、县两级规划与自然资源行政管理部门，按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中有关措施，根据现行规划确定的用地结构和布局，年度土地利用计划分配中可安排一定比例新增农村建设用地指标专项支持乡村康养产业发展。三是加快推进各行政村村庄规划编制工作，鼓励农业生产与村庄建设用地复合利用，发展乡村康养产业新业态，拓展土地使用功能。

积极利用集体经营性建设用地发展乡村康养产业。农村土地制度改革三项试点的探索，扩宽了康养产业用地范围。2019年印发的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。据此，有关部门可将部分闲置废弃用地等转变为集体经营性建设用地，通过入市盘活后直接用于建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。

合理利用林地资源发展乡村康养产业。根据《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，县、乡两级地方人民政府可通过鼓励各类社会主体参与林业资源的保护修复，并依法依规获得相应的林地发展乡村康养产业。同时，县级林业管理、规划管理部门可将林业发展产业化，建立林业发展的一、二、三产业一体化经营模式，探索实行乡村康养项目规划“近林不进林”的策略，通过地方合理的空间规划布局，在充分利用林地优质生态资源养老的同时，又不占用建设用地指标。